Статья опубликована: Шишова О.П. Меры юридической ответственности за нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия // Вопросы экономики и права. 2023. № 4 (178). С. 43-49. Электронный доступ: https://law-journal.ru/wp-content/uploads/202304_43.pdf.
Аннотация:
Настоящая статья посвящена анализу мер административной и уголовной ответственности в сфере охраны объектов культурного наследия. Утверждение уполномоченным органом власти режимов использования земель в границах территорий и зон охраны памятников и требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в их границах обязательно в отношении каждого объекта культурного наследия, и их соблюдение обязательно для каждого физического и юридического лица. Автор проанализировал действующее нормативное регулирование в данной сфере и правоприменение, что позволило установить ряд проблемных вопросов в данной области.
Ключевые слова:
Административная ответственность, уголовная ответственность, объект культурного наследия, памятник истории и культуры, режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам, территории памятников, зоны охраны памятников.
В Российской Федерации в настоящее время в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – Реестр) зарегистрировано 149 094 объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) [16]. Основополагающим нормативным правовым актом в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия является Федеральный закон от 25.06.2002 №73‐ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» [12]. В отношении каждого объекта культурного наследия (за исключением объектов археологического наследия) устанавливается режим использования территории объекта культурного наследия, а также режимы использования земель и земельных участков и требования к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны и объединенных зон охраны объектов культурного наследия. В отношении территорий такого вида объектов культурного наследия как достопримечательные места утверждаются требования к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах его территории. Указанные режимы и требования утверждаются уполномоченным органом государственной власти на федеральном или региональном уровнях на основании разработанной в установленном порядке научно-проектной документации, и при определении зон охраны и требований в границах достопримечательного места – положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы.
Требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия и особый режим использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, установлены статьей 5.1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ. Требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объектов культурного установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия [14].
При этом Земельным кодексом РФ [7] устанавливаются требования к землям историко-культурного назначения, к которым согласно статье 99 Кодекса относятся земли объектов культурного наследия; достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; а также к зонам с особыми условиями использования территорий, к которым в соответствии со статьей 105 ЗК РФ относятся зоны охраны объектов культурного наследия и их защитные зоны.
За нарушение вышеуказанных требований установлены меры юридической ответственности.
Так, административная ответственность установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях [10]. Кодекс содержит следующие составы административных правонарушений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (статьи 7.13, 7.14, 7.14.1, 7.14.2 и 7.16), рассматриваемые в настоящей работе:
Протоколы об административных правонарушениях уполномочены составлять должностные лица органов охраны объектов культурного наследия.
Анализ правоприменительной практики представим на примере деятельности одного из органов охраны памятников – Департамента культурного наследия города Москвы [13].
В 2021 году Департаментом возбуждено 391 дело об административных правонарушениях, проведено 112 административных расследований, по 262 делам из которых вынесены постановления о привлечении к административной ответственности. Среди дел об административных правонарушениях:
- 37 %, или 146 дел, составляют дела за нарушения требований законодательства об охране объектов культурного наследия, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия; 12 %, или 46 дел, - за нарушения порядка сохранения и использования выявленных объектов культурного наследия или на их территориях;
- 49 % - дела, возбужденные по факту неисполнения предписаний органа охраны памятников и их повторного неисполнения; 49,5 % - дела по фактам нарушения требований законодательства об объектах культурного наследия.
Согласно отчету о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 2021 год [17] (далее – Отчет), опубликованному Судебным департаментом при Верховном суде Российской Федерации, по статьям 7.13, 7.14, 7.16 всего поступило дел - 3 445 (по статье 7.16 – 1 дело), по ним подвергнуто наказанию лиц – 2 053, что составляет 1,16 % и 0,03 %, соответственно, от общего числа дел об административных правонарушениях, рассмотренных в Российской Федерации всего, и лиц, подвергнутых наказанию.
Кроме того, по части дел об административных правонарушениях судами принимаются постановления об освобождении правонарушителя от ответственности в связи с малозначительностью с объявлением устного замечания. Согласно Отчету по статьям 7.13, 7.14, 7.16 по 580 делам прекращено производство по основаниям (за исключением передачи материалов прокурору, в орган предварительного следствия, орган дознания), в т. ч. освобождено от административной ответственности (включая устное замечание), освобождено от наказания, что составляет 16,8 % от общего количества поступивших дел.
При этом, учитывая, что любое правонарушение в области охраны памятников создает угрозу повреждения или уничтожения объекта культурного наследия, принято обоснованное утверждение, что применение института малозначительности в отношении административных правонарушений, посягающих на охрану объектов культурного наследия, не допустимо [3, с. 93, с. 95].
В научной литературе встречаются как обоснованные подтверждения результативности мер административной ответственности, удерживающих потенциальных правонарушителей от совершения противоправных действий или бездействий применительно к объектам культурного наследия (в городе Москве) и высоком уровне эффективности государственного управления в этой области на основании достигнутых результатов [8, с. 19]; так и обоснованная критика действующих мер в части слабой эффективности охранительных норм КоАП РФ; необходимости уточнения отдельных составов административных правонарушений и пересмотре санкций за их совершение, установления ответственности за совершение противоправных деяний в отношении объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения, а также их территорий и зон охраны в КоАП РФ [15]. При анализе административно-юрисдикционной деятельности в сфере охраны памятников следуют выводы о том, что латентность административных правонарушений может быть обусловлена отсутствием надлежащим образом организованной контрольно-надзорной деятельности, и может быть связана с латентностью деяний ввиду непринятия мер уполномоченными лицами по их выявлению. При этом модель законодательного регулирования применения административной ответственности должна быть организована только на федеральном уровне в соответствии с КоАП РФ в связи с неправомерным установлением на региональном уровне административной ответственности за нарушение законодательства об охране объектов культурного наследия [2, с. 60, с. 62].
По мнению автора, основной причиной латентности административных правонарушений и небольшого количества дел об административных правонарушениях является недостаточное количество уполномоченных должностных лиц органов охраны памятников, осуществляющих административные расследования и мониторинг состояния объектов культурного наследия и прилегающих территорий, при несопоставимо большем количестве земельных участков, являющихся землями историко-культурного назначения или включенных в зоны с особыми условиями использования территории.
Уголовная ответственность за нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия предусмотрена статьями 243 и 243.1 Уголовного кодекса РФ [19]. Кодекс содержит следующие составы преступлений в отношении объектов культурного наследия, не включая объекты археологического наследия:
Согласно отчетам о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации и иных лиц, в отношении которых вынесены судебные акты по уголовным делам [18], опубликованным Судебным департаментом при Верховном суде Российской Федерации, в 2021 году по статье 243 УК РФ всего осуждено – 10 лиц, по статье 243.1 УК РФ всего осуждено – 0; в 2019 году – 7 и 0; в 2017 году – 3 и 0, соответственно. Исходя из приведённых статистических данных, число лиц, привлекаемых к уголовной ответственности за рассматриваемые преступления исчисляется единицами. На наш взгляд, статистические данные не столько отражают реальный уровень преступности в данной сфере, сколько указывают на проблему латентности рассматриваемых преступлений, а также проблемы уголовного законодательства в части установления ответственности за них [1, 4, 20], а также практики правоохранительных и судебных органов по привлечению виновных к ответственности.
В рамках данного исследования необходимо рассмотреть вопрос и об ответственности за нарушения при осуществлении градостроительной деятельности, связанной с объектами культурного наследия. Зоны охраны объектов культурного наследия, как и сведения о их месторасположении и территории, защитных зонах в обязательном порядке отражаются в документах территориального планирования и градостроительного зонирования на основании норм Градостроительного кодекса РФ [5], а также ставятся на учет в Едином государственном реестре недвижимости.
Типичными нарушениями в сфере градостроительства являются: выдача незаконных разрешений на строительство, нарушение градостроительных нормативов и регламентов, нарушение порядка оформления прав пользования земельными участками и ведение на них незаконного строительства и т.д. [11, с. 103-104].
Таким образом, общественно опасные деяния, причиняющие вред объектам культурного наследия, квалифицируются не по основным статьям УК РФ (243 и 243.1), а как преступления, предусмотренные статьями УК РФ: 159 (мошенничество), 327 (подделка, изготовление или оборот поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей или бланков), 286 (превышение должностных полномочий), 243.4 (уничтожение либо повреждение воинских захоронений, а также памятников, стел, обелисков, других мемориальных сооружений или объектов, увековечивающих память погибших при защите Отечества или его интересов либо посвященных дням воинской славы России), 244 (надругательство над телами умерших и местами их захоронения) и др.
В настоящее время, в условиях урбанизации и масштабного развития городского жилого и торгово-административного строительства, а также устройства комфортной среды для жителей городов и иных населенных пунктов, ограничения, установленные законодательством о сохранении культурного наследия, являются серьезным препятствием современного развития территорий. Основными угрозами в этой связи являются умышленное уничтожение памятников с целью завладения земельных участков, на которых они расположены; строительство и иная деятельность, осуществляемая с нарушением действующего законодательства об охране памятников истории и культуры и причиняющая вред памятнику и историко-культурной среде; коррупционные действия чиновников [6]; [9, с. 69]; Действия (бездействия), влекущие нарушения режимов использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, совершаются, в основном, собственниками (правообладателями) земельных участков, которые находятся в границах территорий памятников, их зон охраны или защитных зон, то есть владельцами или застройщиками.
От правильности установления и последующего соблюдения режимов использования земель в границах территорий объектов культурного наследия и зон их охраны зависит не только внешний вид населенных пунктов, качество жизни граждан, но и сохранение культурного наследия всей страны. Значимость сферы охраны объектов культурного наследия для общества и для государства закреплена в Конституции РФ, неоднократно подчеркивалась высшими лицами нашей страны, что не может не обусловливать принятие государством дополнительным мер ответственности в целях предупреждения вреда и утрат культурного наследия России.
Существенную угрозу в этом плане представляют действия лиц, осуществляющих разработку научно-проектной документации, на основании которой утверждаются ограничения использования земель, с нарушениями действующего законодательства об охране памятников истории и культуры и принципов безусловного обеспечения сохранности объектов культурного наследия в целях застройки территории или иного хозяйственного использования.
Учитывая вышеуказанные статистические сведения, существующие подходы ученых и практиков в данной отрасли к совершенствованию мер юридической ответственности в сфере охраны объектов культурного наследия, автору представляется обоснованным следующее.
Рассматривая проблему юридической ответственности за нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, необходимо учитывать что соответствующие меры эффективны только при условии массового вовлечения общественности в деятельность по охране объектов культурного наследия в целях формирования у населения правовой культуры [8, с. 18], а также обеспечении надлежащего федерального надзора в данной сфере.
Библиографический список:
1. Андрюшенкова О. М. Уголовная ответственность за уничтожение или повреждение объектов культурного наследия и культурных ценностей [Текст] : автореф. дис. … канд. юридических наук / Андрюшенкова Олеся Маратовна. — Омск, 2015.
2. Батршин Р. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного управления в сфере культуры // Вестник Саратовской государственной юридической академии. — 2019. — 5 (130). — С. 56—63.
3. Берлизов М. П., Давыденко Г. Г., Калинин Г. И. К вопросу о малозначительности административных правонарушений в области законодательства об объектах культурного наследия Российской Федерации // Юридический вестник Кубанского государственного университета. — 2020. — № 2. — С. 91—96.
4. Гильманов Э. М. Некоторые вопросы уголовной ответственности за повреждение или уничтожение объектов культурного наследия // Oeconomia et Jus. — 2019. — № 1. — С. 47—55.
5. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 14.07.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2022). — URL: http : / / www . consultant . ru / document / cons_doc_LAW_51040 (дата обр. 10.03.2023).
6. Джавадова А. С. Охрана культурных ценностей: административно — правовые и уголовноправовые аспекты // Современные проблемы лингвистики и методики преподавания русского языка в ВУЗе и школе. — 2022. — № 34. — С. 551— 556.
7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 14.07.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.10.2022). — URL: http: //www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773 (дата обр. 10.03.2023).
8. Исраелян В. Б. Административная ответственность за нарушение законодательства об охране объектов культурного наследия в городе Москве // Вестник Университета Правительства Москвы. — 2017. — № 2. — С. 16—19.
9. Клебанов Л. Р. О юридической ответственности за причинение вреда памятникам истории и культуры // Журнал российского права. — 2012. — 3 (183). — С. 16—19. — URL: https : / / cyberleninka . ru / article / n / o - yuridicheskoy - otvetstvennosti - za - prichinenie-vreda-pamyatnikam-istoriii-kultury.
10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195- ФЗ (ред. от 04.11.2022). — URL: http : / / www . consultant . ru / document / cons _ doc _ LAW _ 34661 (дата обр. 10.03.2023).
11. Коряченцова С. И. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о развитии застроенных территорий и сохранении объектов культурного наследия // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. — 2017. — 2 (62). — С. 101—104.
12. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ред. от 20.10.2022). — URL: http://www. consultant . ru / document / cons _ doc _ LAW _ 37318 (дата обр. 10.03.2023).
13. Об утверждении доклада о результатах обобщения правоприменительной практики при осуществлении государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия Департаментом культурного наследия города Москвы за 2021 год: приказ Департамента культурного наследия города Москвы от 31.01.2022 № 23 (дата публикации: 31.01.2022). — URL: https://www.mos.ru/dkn/documents/ view/264526220 (дата обр. 10.03.2023).
14. Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 (ред. от 20.10.2021). — URL: http://www.consultant. ru / document / cons _ doc _ LAW _ 186038 (дата обр. 10.03.2023).
15. Панфилов А. Н. Административная ответственность за правонарушения в сфере охраны объектов культурного наследия в Российской Федерации // Адм. и муницип. право. — 2013. — № 12. — С. 26—34.
16. Портал открытых данных Министерства культуры Российской Федерации. — URL: https: // opendata.mkrf.ru/opendata/7705851331- egrkn \ #a : eyJ0YWIiOiJidWlsZF90YWJsZSJ9 (дата обр. 10.03.2023).
17. Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. — URL: http://www. cdep . ru / index . php ? id = 79 \ &item = 6120 (дата обр. 10.03.2023).
18. Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. — URL: http://www. cdep . ru / index . php ? id = 79 \ &item = 6121 (дата обр. 10.03.2023).
19. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 24.09.2022). — URL: http : / / www . consultant . ru / document / cons_doc_LAW_10699 (дата обр. 10.03.2023).
20. Халиков И. А. О необходимости усиления уголовной ответственности за нарушение требований сохранения или использования объектов культурного наследия // Мониторинг правоприменения. — 2018. — 4 (29). — С. 26—30.
Аннотация:
Настоящая статья посвящена анализу мер административной и уголовной ответственности в сфере охраны объектов культурного наследия. Утверждение уполномоченным органом власти режимов использования земель в границах территорий и зон охраны памятников и требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в их границах обязательно в отношении каждого объекта культурного наследия, и их соблюдение обязательно для каждого физического и юридического лица. Автор проанализировал действующее нормативное регулирование в данной сфере и правоприменение, что позволило установить ряд проблемных вопросов в данной области.
Ключевые слова:
Административная ответственность, уголовная ответственность, объект культурного наследия, памятник истории и культуры, режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам, территории памятников, зоны охраны памятников.
В Российской Федерации в настоящее время в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – Реестр) зарегистрировано 149 094 объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) [16]. Основополагающим нормативным правовым актом в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия является Федеральный закон от 25.06.2002 №73‐ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» [12]. В отношении каждого объекта культурного наследия (за исключением объектов археологического наследия) устанавливается режим использования территории объекта культурного наследия, а также режимы использования земель и земельных участков и требования к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны и объединенных зон охраны объектов культурного наследия. В отношении территорий такого вида объектов культурного наследия как достопримечательные места утверждаются требования к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах его территории. Указанные режимы и требования утверждаются уполномоченным органом государственной власти на федеральном или региональном уровнях на основании разработанной в установленном порядке научно-проектной документации, и при определении зон охраны и требований в границах достопримечательного места – положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы.
Требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия и особый режим использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, установлены статьей 5.1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ. Требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объектов культурного установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия [14].
При этом Земельным кодексом РФ [7] устанавливаются требования к землям историко-культурного назначения, к которым согласно статье 99 Кодекса относятся земли объектов культурного наследия; достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; а также к зонам с особыми условиями использования территорий, к которым в соответствии со статьей 105 ЗК РФ относятся зоны охраны объектов культурного наследия и их защитные зоны.
За нарушение вышеуказанных требований установлены меры юридической ответственности.
Так, административная ответственность установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях [10]. Кодекс содержит следующие составы административных правонарушений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (статьи 7.13, 7.14, 7.14.1, 7.14.2 и 7.16), рассматриваемые в настоящей работе:
- нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 и ч. 3 (ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ), действия (бездействие), предусмотренные ч. 1, совершенные в отношении отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством РФ, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, либо на территориях указанных объектов или в их зонах охраны, на территориях достопримечательных мест, историко-культурных заповедников (музеев-заповедников) или в их зонах охраны (ч. 2 ст. 7.13 КоАП РФ), действия (бездействие), предусмотренные ч.1, совершенные в отношении выявленных объектов культурного наследия или на их территориях (ч. 3 ст. 7.13 КоАП РФ), неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом возложенных на него должностных обязанностей, повлекшие причинение вреда объекту культурного наследия, в том числе выявленному объекту культурного наследия, либо уничтожение объекта культурного наследия, в том числе выявленного объекта культурного наследия, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния (ч. 4 ст. 7.13 КоАП РФ), нарушение требований к архитектурному решению объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом в границах территории исторического поселения (ч. 5 ст. 7.13 КоАП РФ);
- организация или проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно (ст. 7.14 КоАП РФ);
- уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, в том числе выявленных объектов культурного наследия (ч. 1 ст. 7.14.1 КоАП РФ), действия (бездействие), предусмотренные ч.1, совершенные в отношении особо ценных объектов культурного наследия народов РФ либо объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия (ч. 2 ст. 7.14.1 КоАП РФ), уничтожение или повреждение объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения (ч. 3 ст. 7.14.1 КоАП РФ);
- неисполнение заказчиком и (или) лицом, проводящим земляные, строительные, дорожные или иные работы, обязанности по приостановлению указанных работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в соответствии с законодательством об охране объектов культурного наследия, в том числе объекта археологического наследия, или работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия либо нарушить его целостность и сохранность, после получения письменного предписания государственного органа охраны объектов культурного наследия (ст. 7.14.2 КоАП РФ);
- незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения (ст. 7.16 КоАП РФ).
Протоколы об административных правонарушениях уполномочены составлять должностные лица органов охраны объектов культурного наследия.
Анализ правоприменительной практики представим на примере деятельности одного из органов охраны памятников – Департамента культурного наследия города Москвы [13].
В 2021 году Департаментом возбуждено 391 дело об административных правонарушениях, проведено 112 административных расследований, по 262 делам из которых вынесены постановления о привлечении к административной ответственности. Среди дел об административных правонарушениях:
- 37 %, или 146 дел, составляют дела за нарушения требований законодательства об охране объектов культурного наследия, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия; 12 %, или 46 дел, - за нарушения порядка сохранения и использования выявленных объектов культурного наследия или на их территориях;
- 49 % - дела, возбужденные по факту неисполнения предписаний органа охраны памятников и их повторного неисполнения; 49,5 % - дела по фактам нарушения требований законодательства об объектах культурного наследия.
Согласно отчету о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 2021 год [17] (далее – Отчет), опубликованному Судебным департаментом при Верховном суде Российской Федерации, по статьям 7.13, 7.14, 7.16 всего поступило дел - 3 445 (по статье 7.16 – 1 дело), по ним подвергнуто наказанию лиц – 2 053, что составляет 1,16 % и 0,03 %, соответственно, от общего числа дел об административных правонарушениях, рассмотренных в Российской Федерации всего, и лиц, подвергнутых наказанию.
Кроме того, по части дел об административных правонарушениях судами принимаются постановления об освобождении правонарушителя от ответственности в связи с малозначительностью с объявлением устного замечания. Согласно Отчету по статьям 7.13, 7.14, 7.16 по 580 делам прекращено производство по основаниям (за исключением передачи материалов прокурору, в орган предварительного следствия, орган дознания), в т. ч. освобождено от административной ответственности (включая устное замечание), освобождено от наказания, что составляет 16,8 % от общего количества поступивших дел.
При этом, учитывая, что любое правонарушение в области охраны памятников создает угрозу повреждения или уничтожения объекта культурного наследия, принято обоснованное утверждение, что применение института малозначительности в отношении административных правонарушений, посягающих на охрану объектов культурного наследия, не допустимо [3, с. 93, с. 95].
В научной литературе встречаются как обоснованные подтверждения результативности мер административной ответственности, удерживающих потенциальных правонарушителей от совершения противоправных действий или бездействий применительно к объектам культурного наследия (в городе Москве) и высоком уровне эффективности государственного управления в этой области на основании достигнутых результатов [8, с. 19]; так и обоснованная критика действующих мер в части слабой эффективности охранительных норм КоАП РФ; необходимости уточнения отдельных составов административных правонарушений и пересмотре санкций за их совершение, установления ответственности за совершение противоправных деяний в отношении объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения, а также их территорий и зон охраны в КоАП РФ [15]. При анализе административно-юрисдикционной деятельности в сфере охраны памятников следуют выводы о том, что латентность административных правонарушений может быть обусловлена отсутствием надлежащим образом организованной контрольно-надзорной деятельности, и может быть связана с латентностью деяний ввиду непринятия мер уполномоченными лицами по их выявлению. При этом модель законодательного регулирования применения административной ответственности должна быть организована только на федеральном уровне в соответствии с КоАП РФ в связи с неправомерным установлением на региональном уровне административной ответственности за нарушение законодательства об охране объектов культурного наследия [2, с. 60, с. 62].
По мнению автора, основной причиной латентности административных правонарушений и небольшого количества дел об административных правонарушениях является недостаточное количество уполномоченных должностных лиц органов охраны памятников, осуществляющих административные расследования и мониторинг состояния объектов культурного наследия и прилегающих территорий, при несопоставимо большем количестве земельных участков, являющихся землями историко-культурного назначения или включенных в зоны с особыми условиями использования территории.
Уголовная ответственность за нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия предусмотрена статьями 243 и 243.1 Уголовного кодекса РФ [19]. Кодекс содержит следующие составы преступлений в отношении объектов культурного наследия, не включая объекты археологического наследия:
- уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей (ч. 1 ст. 243 УК РФ), в т.ч. совершенные в отношении особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в Список всемирного наследия, историко-культурных заповедников или музеев-заповедников либо в отношении объектов археологического наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленных объектов археологического наследия (ч. 2 ст. 243 УК РФ);
- нарушение требований сохранения или использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо выявленных объектов культурного наследия, повлекшее по неосторожности их уничтожение или повреждение в крупном размере (ст. 243.1 УК РФ).
Согласно отчетам о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации и иных лиц, в отношении которых вынесены судебные акты по уголовным делам [18], опубликованным Судебным департаментом при Верховном суде Российской Федерации, в 2021 году по статье 243 УК РФ всего осуждено – 10 лиц, по статье 243.1 УК РФ всего осуждено – 0; в 2019 году – 7 и 0; в 2017 году – 3 и 0, соответственно. Исходя из приведённых статистических данных, число лиц, привлекаемых к уголовной ответственности за рассматриваемые преступления исчисляется единицами. На наш взгляд, статистические данные не столько отражают реальный уровень преступности в данной сфере, сколько указывают на проблему латентности рассматриваемых преступлений, а также проблемы уголовного законодательства в части установления ответственности за них [1, 4, 20], а также практики правоохранительных и судебных органов по привлечению виновных к ответственности.
В рамках данного исследования необходимо рассмотреть вопрос и об ответственности за нарушения при осуществлении градостроительной деятельности, связанной с объектами культурного наследия. Зоны охраны объектов культурного наследия, как и сведения о их месторасположении и территории, защитных зонах в обязательном порядке отражаются в документах территориального планирования и градостроительного зонирования на основании норм Градостроительного кодекса РФ [5], а также ставятся на учет в Едином государственном реестре недвижимости.
Типичными нарушениями в сфере градостроительства являются: выдача незаконных разрешений на строительство, нарушение градостроительных нормативов и регламентов, нарушение порядка оформления прав пользования земельными участками и ведение на них незаконного строительства и т.д. [11, с. 103-104].
Таким образом, общественно опасные деяния, причиняющие вред объектам культурного наследия, квалифицируются не по основным статьям УК РФ (243 и 243.1), а как преступления, предусмотренные статьями УК РФ: 159 (мошенничество), 327 (подделка, изготовление или оборот поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей или бланков), 286 (превышение должностных полномочий), 243.4 (уничтожение либо повреждение воинских захоронений, а также памятников, стел, обелисков, других мемориальных сооружений или объектов, увековечивающих память погибших при защите Отечества или его интересов либо посвященных дням воинской славы России), 244 (надругательство над телами умерших и местами их захоронения) и др.
В настоящее время, в условиях урбанизации и масштабного развития городского жилого и торгово-административного строительства, а также устройства комфортной среды для жителей городов и иных населенных пунктов, ограничения, установленные законодательством о сохранении культурного наследия, являются серьезным препятствием современного развития территорий. Основными угрозами в этой связи являются умышленное уничтожение памятников с целью завладения земельных участков, на которых они расположены; строительство и иная деятельность, осуществляемая с нарушением действующего законодательства об охране памятников истории и культуры и причиняющая вред памятнику и историко-культурной среде; коррупционные действия чиновников [6]; [9, с. 69]; Действия (бездействия), влекущие нарушения режимов использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, совершаются, в основном, собственниками (правообладателями) земельных участков, которые находятся в границах территорий памятников, их зон охраны или защитных зон, то есть владельцами или застройщиками.
От правильности установления и последующего соблюдения режимов использования земель в границах территорий объектов культурного наследия и зон их охраны зависит не только внешний вид населенных пунктов, качество жизни граждан, но и сохранение культурного наследия всей страны. Значимость сферы охраны объектов культурного наследия для общества и для государства закреплена в Конституции РФ, неоднократно подчеркивалась высшими лицами нашей страны, что не может не обусловливать принятие государством дополнительным мер ответственности в целях предупреждения вреда и утрат культурного наследия России.
Существенную угрозу в этом плане представляют действия лиц, осуществляющих разработку научно-проектной документации, на основании которой утверждаются ограничения использования земель, с нарушениями действующего законодательства об охране памятников истории и культуры и принципов безусловного обеспечения сохранности объектов культурного наследия в целях застройки территории или иного хозяйственного использования.
Учитывая вышеуказанные статистические сведения, существующие подходы ученых и практиков в данной отрасли к совершенствованию мер юридической ответственности в сфере охраны объектов культурного наследия, автору представляется обоснованным следующее.
- Необходим комплексный анализ норм административного и уголовного законодательства, предусматривающих ответственность за противоправные деяния в сфере охраны объектов культурного наследия с целью выявления и устранения несистемности, противоречивости и пробельности правового регулирования в данной сфере.
- Необходимо проведение криминологических исследований с целью выявления видового разнообразия и реального уровня деяний, нарушающих режим использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, а также рассмотрения вопроса о необходимости их криминализации.
Рассматривая проблему юридической ответственности за нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, необходимо учитывать что соответствующие меры эффективны только при условии массового вовлечения общественности в деятельность по охране объектов культурного наследия в целях формирования у населения правовой культуры [8, с. 18], а также обеспечении надлежащего федерального надзора в данной сфере.
Библиографический список:
1. Андрюшенкова О. М. Уголовная ответственность за уничтожение или повреждение объектов культурного наследия и культурных ценностей [Текст] : автореф. дис. … канд. юридических наук / Андрюшенкова Олеся Маратовна. — Омск, 2015.
2. Батршин Р. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного управления в сфере культуры // Вестник Саратовской государственной юридической академии. — 2019. — 5 (130). — С. 56—63.
3. Берлизов М. П., Давыденко Г. Г., Калинин Г. И. К вопросу о малозначительности административных правонарушений в области законодательства об объектах культурного наследия Российской Федерации // Юридический вестник Кубанского государственного университета. — 2020. — № 2. — С. 91—96.
4. Гильманов Э. М. Некоторые вопросы уголовной ответственности за повреждение или уничтожение объектов культурного наследия // Oeconomia et Jus. — 2019. — № 1. — С. 47—55.
5. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 14.07.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2022). — URL: http : / / www . consultant . ru / document / cons_doc_LAW_51040 (дата обр. 10.03.2023).
6. Джавадова А. С. Охрана культурных ценностей: административно — правовые и уголовноправовые аспекты // Современные проблемы лингвистики и методики преподавания русского языка в ВУЗе и школе. — 2022. — № 34. — С. 551— 556.
7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 14.07.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.10.2022). — URL: http: //www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773 (дата обр. 10.03.2023).
8. Исраелян В. Б. Административная ответственность за нарушение законодательства об охране объектов культурного наследия в городе Москве // Вестник Университета Правительства Москвы. — 2017. — № 2. — С. 16—19.
9. Клебанов Л. Р. О юридической ответственности за причинение вреда памятникам истории и культуры // Журнал российского права. — 2012. — 3 (183). — С. 16—19. — URL: https : / / cyberleninka . ru / article / n / o - yuridicheskoy - otvetstvennosti - za - prichinenie-vreda-pamyatnikam-istoriii-kultury.
10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195- ФЗ (ред. от 04.11.2022). — URL: http : / / www . consultant . ru / document / cons _ doc _ LAW _ 34661 (дата обр. 10.03.2023).
11. Коряченцова С. И. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о развитии застроенных территорий и сохранении объектов культурного наследия // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. — 2017. — 2 (62). — С. 101—104.
12. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ред. от 20.10.2022). — URL: http://www. consultant . ru / document / cons _ doc _ LAW _ 37318 (дата обр. 10.03.2023).
13. Об утверждении доклада о результатах обобщения правоприменительной практики при осуществлении государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия Департаментом культурного наследия города Москвы за 2021 год: приказ Департамента культурного наследия города Москвы от 31.01.2022 № 23 (дата публикации: 31.01.2022). — URL: https://www.mos.ru/dkn/documents/ view/264526220 (дата обр. 10.03.2023).
14. Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 (ред. от 20.10.2021). — URL: http://www.consultant. ru / document / cons _ doc _ LAW _ 186038 (дата обр. 10.03.2023).
15. Панфилов А. Н. Административная ответственность за правонарушения в сфере охраны объектов культурного наследия в Российской Федерации // Адм. и муницип. право. — 2013. — № 12. — С. 26—34.
16. Портал открытых данных Министерства культуры Российской Федерации. — URL: https: // opendata.mkrf.ru/opendata/7705851331- egrkn \ #a : eyJ0YWIiOiJidWlsZF90YWJsZSJ9 (дата обр. 10.03.2023).
17. Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. — URL: http://www. cdep . ru / index . php ? id = 79 \ &item = 6120 (дата обр. 10.03.2023).
18. Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. — URL: http://www. cdep . ru / index . php ? id = 79 \ &item = 6121 (дата обр. 10.03.2023).
19. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 24.09.2022). — URL: http : / / www . consultant . ru / document / cons_doc_LAW_10699 (дата обр. 10.03.2023).
20. Халиков И. А. О необходимости усиления уголовной ответственности за нарушение требований сохранения или использования объектов культурного наследия // Мониторинг правоприменения. — 2018. — 4 (29). — С. 26—30.